Onderzoek sociale zekerheid: hoe handhaven andere landen?

Van de toeslagenaffaire tot de ‘boodschappenaffaire’: het Nederlandse handhavingsbeleid op het gebied van sociale zekerheid lag de afgelopen jaren regelmatig onder vuur. In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) onderzocht Regioplan het handhavingsbeleid in zes andere Europese landen. Hoe ziet dat beleid eruit? En: wat kan Nederland leren van de ervaringen in het buitenland?

Ons stelsel van sociale zekerheid is gebaseerd op solidariteit. Om te voorkomen dat het maatschappelijk draagvlak afneemt door uitkeringsfraude, zijn handhaving en toezicht belangrijk. Het formuleren en uitvoeren van handhavingsbeleid betekent echter voortdurend zoeken naar balans: ruimte om oog te houden voor de mens achter de uitkering aan de ene kant, en slagkracht om daadwerkelijk misbruik aan te pakken aan de andere.

Herijking

Nu die balans de afgelopen jaren steeds meer ter discussie is komen te staan, deed Regioplan (in opdracht van het ministerie van SZW) de afgelopen maanden uitgebreid onderzoek naar het handhavingsbeleid in andere Europese landen, vertelt Bob van Waveren, die het onderzoek samen met Noor Galesloot en Yannick Bleeker uitvoerde. “We waren vooral benieuwd naar hoe het op andere plekken gesteld is met die balans tussen de menselijke maat aan de ene, en slagkracht om misbruik aan te pakken aan de andere kant. Wat zijn de belangrijkste verplichtingen waaraan uitkeringsontvangers moeten voldoen? Welke sancties kunnen er worden opgelegd? En wat doen overheden om te voorkomen dat mensen vergissingen of fouten maken? Het uiteindelijk doel van dit internationale vergelijkingsonderzoek: inspiratie bieden voor een herijking van het Nederlandse handhavingsbeleid.”

Beleidsuitgangspunten

Het onderzoek omvatte deskresearch en interviews met experts uit zes Europese landen (België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk). Dat leverde interessante inzichten op als het gaat om de uitgangspunten van beleid, schetst Bob. “Zo concluderen we dat er in de meeste onderzochte landen sprake lijkt te zijn van relatief veel vertrouwen in burgers. Dit vertrouwen uit zich in meerdere landen ook in concrete initiatieven. Het vergisrecht, het eenmalige recht om fouten te mogen maken, in Frankrijk is hier een goed voorbeeld van.”

“Aanzienlijke verschillen zien we als we kijken we naar het vertrouwen in professionals. De wettelijke en protocollaire ruimte die professionals krijgen om autonoom en naar eigen inzicht te handelen is bijvoorbeeld hoog in België en laag in het Verenigd Koninkrijk.”

Andere verschillen (en overeenkomsten) zag het onderzoeksteam onder meer als het gaat om de kwaliteit van de dienstverlening voor de burger, het maatschappelijk draagvlak voor het socialezekerheidsstelsel, en de manier waarop landen kijken naar het onderscheid tussen fouten en fraude.

Wetgeving en beleid

Het onderzoek richtte zich verder niet alleen op de beleidsuitgangspunten, maar ook op verschillen in wetgeving en beleid. Ook daar vonden de onderzoekers in het oog springende verschillen tussen de landen, schetst Bob. “Landen verschillen bijvoorbeeld in de mate waarin zij hun handhavingsbeleid centraal of juist decentraal organiseren. Ook wordt het handhavingsbeleid in sommige landen ingebed in de bredere context van het bestrijden van misstanden op de arbeidsmarkt, waaronder arbeidsuitbuiting, mensenhandel en georganiseerde criminaliteit.”

Praktische uitvoering

Ook keek het onderzoeksteam naar de praktische uitvoering, vervolgt Bob. “Daar zagen we bijvoorbeeld dat landen sterk verschillen als het gaat om de mate waarin er sprake is van face-to-face- of digitaal en online contact. Ook zagen we in enkele landen – met name in Denemarken en Finland – een tendens richting het meer digitaliseren van de uitvoering van het socialezekerheidsbeleid. In deze landen hoef je als burger bij een uitkeringsaanvraag geen inkomsensgegevens meer te overleggen, die worden voor je uit de systemen gehaald.”

Uitdagingen

Ten slotte bracht het onderzoeksteam de belangrijkste uitdagingen in kaart die in de onderzochte landen spelen rondom het handhavingsbeleid. Bob: “Een voorbeeld van zo’n specifieke uitdaging zijn de ruime discretionaire bevoegdheden in België. Die scheppen veel ruimte voor maatwerk, maar kunnen ook leiden tot verschillende besluiten in gelijke of vergelijkbare omstandigheden, en daarmee de rechtsgelijkheid onder druk zetten. Verder kennen sommige landen – zoals Finland en België – complexe socialezekerheidsstelsels, wat ze relatief duur maakt in de uitvoering. Dat kan ten koste kan gaan van de bereikbaarheid voor burgers. En verder zagen we uitdagingen op het gebied van grootschalige dataverzameling en -uitwisseling. In het Verenigd Koninkrijk, Finland, Denemarken en België speelt dit een grote rol in de uitvoering en handhaving van de uitkeringsregelingen, maar het ontwikkelen van zo’n data-infrastructuur gaat gepaard met grote technische en juridische uitdagingen.”

Wat kan Nederland hiervan leren?

Al met al laat het onderzoek volgens Bob zien dat de handhavingsstelsels van de zes onderzochte landen aanzienlijke verschillen én overeenkomsten bevatten. “Twee trends lijken zich af te tekenen: meer ruimte om oog te houden voor de mens achter de uitkering, en een toename van grootschalige data-infrastructuur bij de uitvoering van de uitkeringsregelingen. Het ministerie van SZW gaat zich de komende maanden beraden op de lessen die uit het onderzoek te trekken zijn voor de herijking van het handhavingsbeleid voor de sociale zekerheid.”

Meer weten?

Onze eindrapportage bevat nog veel meer inzichten en conclusies over het handhavingsstelsel in andere landen.